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檢察機關維護市場經濟秩序問題研究

發布時間: 2018-06-25 11:17:48   作者:袁萍   來源: 本站原創   瀏覽次數:

檢察機關維護市場經濟秩序問題研究

 

袁萍*

 

【內容摘要】近幾年來,全國檢察機關積極開展維護市場經濟秩序工作,取得了顯著成效,贏得了人民群眾的廣泛贊揚。實踐中,檢察機關強化法律監督,正確行使檢察權,慎用逮捕權和不訴權,在維護憲法和法律權威方面做出了積極貢獻。然而,檢察機關的自由裁量權也招致法學界個別專家的非議,認為檢察機關不應該擁有逮捕權和不訴權,檢察機關應當回歸到公訴機關的定位,這就為中國特色檢察制度的發展設置了法學理論障礙。檢察機關要正確面對不利挑戰,創新機制,切實維護好市場經濟秩序,以實際成效鞏固和加強法律監督地位。

【關鍵詞】市場秩序 法律監督 創新機制

 

當前,我國正處于改革開發新時代,全面建成小康社會是黨和國家最重要的中心工作,堅持黨的絕對領導,服務于、服從于大局又是檢察機關講政治的具體體現。因此,檢察機關應不斷完善檢察機關法律監督機制和服務社會主義市場經濟機制,著力打擊市場犯罪、維護市場秩序、為市場經濟發展提供法律保障。

一、檢察機關維護市場秩序的主要方式

根據我國憲法規定,檢察機關是國家的法律監督機關,代表國家依法通過行使檢察權確保憲法和法律的正確統一實施。在建立法治國家、法治政府、法治社會的背景下,檢察機關的這一法律特性,表明檢察機關參與社會管理、維護市場秩序是多層面的,既有政治色彩,又有法律責任和義務。相比西方主要國家檢察機關,我國檢察機關在市場經濟發展中起到的作用更要大些。

(一)西方主要國家檢察機關參與市場管理的模式

西方發達國家檢察機關主要職責是參與刑事案件偵查、提起公訴、出庭支持公訴、監督法院刑事審判活動和判決執行等,從參加國家管理、維護市場秩序的角度來說,是一種有限的維護,一種有限的“干預”。歸納起來,這些國家參加社會管理,加強對行政行為的監督,主要有兩種方式。

1.擔當政府法律顧問。即由一定的檢察人員通過法律服務的方式,解決政府工作的法律難題,從而影響政府在市場管理和調控方面的措施。檢察機關雖然不能干預具體的行政行為,但是可以對重大經濟犯罪和職務犯罪行使自行偵查或指揮偵查的職權,并且擁有一定的自由裁量權,不受其他行政機關的干涉。這些法律上的規定,再次說明了西方主要國家檢察機關對市場經濟秩序的維護呈現出間接性和有限性兩個特征。

2.參與國家利益的維護。典型的如提起環境公益訴訟。美國是最早提出環境保護的國家,也對提起環境公益訴訟進行了長期探索。遺憾的是,美國是以檢察長名義提起公益訴訟,而且檢察長只掛個名,檢察機關不能直接提起環境公益訴訟,而是由環境監管部門借名提起。英國和法國等國家所提起環境公益訴訟也是走過場,不參與庭審和發表出庭意見,更不具有監督法院審判環境公益訴訟案件的職權。因此,可以認為,檢察機關彈性化參與,是西方主要國家社會化管理的又一特征。

(二)我國檢察機關維護市場經濟秩序的主要途徑

中國特色的政治構架為檢察機關參與市場經濟秩序的管理和維護提供了廣闊空間,也迎來了挑戰。就挑戰而言,主要是,我國檢察機關失去了對經濟犯罪和職務犯罪的自行偵查權,檢察機關的自由裁量權也在不斷弱化,檢察機關參與社會化管理的政治任務卻在不斷提升。歸納起來,十八大前,檢察機關參與市場經濟秩序管理和維護的主要途徑有以下幾個方面。

1.介入偵查,引導證據收集。依據相關法律法規規定,公安機關在偵查重大、疑難等嚴重破壞社會主義市場經濟秩序犯罪案件時,可以邀請檢察機關相關部門參與,不斷完善和固定證據,以期實現“破得了、訴得出、能夠判”的目標。實踐中,這一模式與西方一些主要國家檢察機關指揮偵查方式融會貫通,所不同的是,我國僅是個案“指揮”,檢察機關依照刑訴法規定不得全面“指揮”刑事案件偵查,因為與偵查機關的關系定位為相互配合、相互制約的關系。

2.自行偵查職務犯罪案件,努力營造廉潔高效的政務環境。一方面,檢察機關講政治,服從黨的絕對領導,在促進黨風廉政建設方面發揮主力軍作用。主要通過查辦國家工作人員和國家機關工作人員在市場經濟秩序管理中不作為、亂作為違法犯罪案件,確保公職人員職務上的廉政性。另一方面,通過介入政府招投標和積極開展重點領域內職務犯罪預防工作等方式實現減少犯罪、促進黨風廉政的目標。檢察機關介入重大工程建設,主要是對行政行為進行法律監督,并提供法律上的服務。同時,全國各級檢察機關都在國土、稅務、金融、交通、能源等部門設立預防職務犯罪聯系點,通過上法制課等方式解決行政機關工作中法律難題,與西方一些主要國家的顧問制度也是一脈相承的。

3.適時開展專項斗爭,全力維護市場經濟秩序。專項活動是檢察機關根據當時社會形勢而采取集中打擊的一種手段,具有社會性、時代性、集中性等特點。改革開放以來,檢察機關先后開展了集中打擊倒賣國有資產、商品賄賂、民生建設領域內等職務犯罪專項行動,取得了明顯成效。如2007年,四川省G縣檢察機關查辦了學校在購買校服中的受賄窩案和串案,包括教育局長和10多名中小學校長都受到了刑法處罰,引起了社會上強烈的震動。尤其是近幾年來,檢察機關根據習近平提出的“打老虎、拍蒼蠅”的反腐要求,開展了打擊“微腐敗”領域內職務犯罪的專項行動,一些基層干部被連根拔出,取得了階段性勝利。近年來,檢察機關還配合公安機關開展了打擊非法融資專項行動。

4.強化法律監督,努力營造公平公正的法治環境。檢察機關在維護市場經濟秩序方面創新監督手段,加大對公安等行政機關有案不立、有罪不糾、以罰代刑的監督力度,督辦了一批有影響、有震動的偷稅漏稅案件。同時,加大對法院量刑畸輕畸重判決的監督,確保憲法和法律的正確統一實施。如四川H市(縣級市)對稅務工作人員張某某幫助企業主偷稅案件提起了抗訴,被告人張某某也由虛刑獲得了實體刑。

5.充分發揮檢察職能,加大對刑事犯罪的打擊力度。檢察機關加大了對破壞市場經濟秩序犯罪的打擊力度,采取專人辦理、集體決策、跟蹤監督等方式,做到了快審、快捕、快訴,并及時回訪,防止類似案件再度發生。如四川省廣安市廣安區檢察院配合區食藥局,對生產、銷售毒豆芽現象進行了清理和回訪,讓尋常百姓吃上了放心菜,取得了法律和社會“雙贏”的效果。

6.加強調研,為領導決策提供可行性法律資源。又如廣安市廣安區檢察院針對廣一中職工宿舍處相關部門垃圾處理不當、環境污染嚴重、群眾反映強烈的情況,進行了深入調查研究,引起了區委領導的高度重視,該垃圾站現已另擇地修建。

二、對檢察機關服務社會傳統模式的理性認識

從嚴格意義上說,檢察機關在維護市場經濟秩序中發揮了積極作用,取得的成績有目共睹。但是,事物都具有兩面性,檢察機關在行使職權過程中也遭受到相關部門尤其是個別學者的非議,需要從理想的角度進行反思。

(一)傳統參與模式飽受詬病

從總體上說,我國檢察機關在維護市場經濟秩序方面,弱化了前蘇聯的僵化機制,借鑒了西方一些主要國家的經驗,體現出“間接性、溫和性”等特征,但在自由裁量權方面卻比西方國家要強化得多,由此招致法學界個別專家的攻訐。

1.自偵權方面。根據我國刑法等相關法律規定,“非經人民法院判決不得認定行為人有罪”,也就是說,人民法院才是“罪與非罪”的裁定者,檢察機關在辦理職務犯罪中,卻可以“打擦邊球”,將一些自行偵查、犯罪情節輕微的行為人一放了之。有的基層檢察院甚至出于經濟效益考慮,只要行為人認罪態度好、積極退贓就放人。這些做法難免給人法律上不嚴肅、檢察機關既是運動員又是裁判員的口實。當然,這僅是個別現象,然而在個別法學專家的炒作下也就成了大事。所以,黨的十九大后,檢察機關的自偵權力被取消,新成立的監察委取代了檢察機關的自偵權力。

2.逮捕權所屬方面。我國逮捕權所屬問題也飽受爭議,有的學者認為,西方一些國家的檢察機關是純粹的公訴機關,是否逮捕或者不逮捕由法院決定,因此,我國的逮捕權也應當由法院所有。其實,這些學者沒有很好理解我國檢察機關的屬性,對法律監督的內涵不明了所致。一方面,狹義的法律監督是對公安等司法機關執法行為的監督,廣義的法律監督則應當包括對行政行為的監督,因為行政行為是在憲法精神和相關法律精神下進行的,檢察機關又是憲法和相關法律精神的維護者,甚至可以說是驗收者,當然應當對所有執法行為進行監督。“權力是把雙刃劍”,需要進行有效監督,才不至于造成憲法和法律執行上的混亂。法院是居中裁判單位,顯然對公安等機關執法過程無法進行科學評判,由檢察機關進行監督,并擁有逮捕權,不僅是憲法精神的具體體現,也是我國司法實踐的客觀要求。尤其是在當前建設法治國家、法治政府、法治社會的進城中,使用好逮捕權與不逮捕權,強化檢察機關的法律監督地位就顯得及其重要。另一方面,逮捕僅是一種法律上的強制措施,并非法律意義上的“判決”。檢察機關擁有逮捕權,才可以有效幫助公安機關提升偵查質量,也才能有效甄別偵查中的不確定甚至非法因素。因為,檢察機關對于偵查機關違法取得的證據可以不予認可,在檢察環節做出不批準逮捕,又有利于維護司法尊嚴從而節約司法資源,如果到了法院由法院做出這樣的決定,也就成了“遲來的正義”。所以,檢察機關如果連逮捕權也失去,那么法律監督就成了一種口號,而且相互制約的關系也就成了一紙空文。

3.不訴權問題。也有法學專家認為不訴權是檢察機關濫用公訴權的具體表現,檢察機關應當像西方一些主要國家學習,所有的刑事案件都必須起訴,經過法院審判決定是否構成犯罪、構成何種罪以及罪行的大小。筆者在這里姑且不說節約司法資源的問題,就這些法學專家的想法則顯得非常不成熟和幼稚。首先,檢察機關既然是憲法和法律的維護者,就要在“公平正義”司法價值取向上做好表率,對個別案件不起訴,是檢察機關在執法上持嚴謹態度的體現,即所謂的有錯必糾、“程序上的瑕疵必定影響實體上質量”。其次,起訴和不起訴是矛盾統一體,有起訴就必定有不起訴,反之亦然。那種將兩者割裂開來的觀念與馬克思主義的哲學思想相悖,也不利于我國刑法學的發展。最后,西方國家“完全起訴主義”也不是鐵板一塊,在追求事實真相上檢察機關放棄追究的現象依然存在。

綜上所述,檢察機關擁有不訴權和逮捕權不僅不會濫用,而且實踐中加大了對刑法規定的5種犯罪以及破壞社會主義市場經濟秩序犯罪的打擊力度。從一定意義上講,強化檢察權的行使,對于維護市場經濟秩序健康發展,對于維護憲法和法律的尊嚴都有著十分重要的作用。

(二)建立具有中國特色的檢察維護體系

為市場經濟發展保駕護航、探尋建立具有中國特色的檢察制度體系,恰恰應當成為法學專家的主攻方向。嘩眾取寵、照搬照抄外國模式只會誤國誤民。

1.檢察機關應不斷完善不訴權和逮捕權的行使。筆者的意見是檢察機關在對破壞市場經濟秩序的案件做出不逮捕、不起訴決定前,可以先征求偵查機關意見,以實現“相互配合”的要求。實踐中,不少地方推行了“檢警合作”機制,法律上也賦予檢察機關兩次合法退查的權力。有的地方在做出不起訴決定前,還征求了法院的意見,足見檢察機關的嚴謹。檢察機關可以要求公安機關說明不立案的理由,反過來公安機關也可以要求檢察機關說明不逮捕、不起訴的理由,這就達到了“相互制約”的目的。當然,筆者還建議設置行政復議程序,即檢警互為不服決定,可以提請上一級機關復議。

2.檢察機關應當構建好與監察委的協作機制。公、檢、法和監察委相互配合、相互制約的關系已經寫入憲法修改案中,檢察機關要正視現實,理清思路,加強與監察委的協作,要按照今年初召開的全國檢察長會議要求,做好與監察委的司法銜接。當前,盡管具體的法律條文沒有形成,但是在司法實踐中,不少地方檢察院進行了探索。有的對監察委移送的自行偵查案件,在作出逮捕決定前,都要進行集體研究,并報監察委;對不逮捕案件,還要經過檢委會研究,并征得監察委同意,彰顯了檢察機關法律監督的“溫和性”。

總之,片面夸大檢察機關的“強權”,將檢察機關打入“冷宮”,不僅不能解決司法體制改革的實際問題,而且必將影響中國特色檢察制度的形成。尤其是在法律監督缺失的情況下,對市場經濟秩序的維護也會產生不利影響。

三、創新檢察機關維護市場經濟秩序機制

檢察機關拉起法律監督大旗,在創新維護市場秩序機制上做足文章。如2014年,天津市檢察院主動深入鄉村、社區、學校、企業詢問司法需求,得到了人大代表的充分肯定。遼寧省遼陽市采取五大措施,著力打造優質營商環境,獲得了社會好評。

當前,全面建成小康社會已成為黨和國家最重要的中心工作。堅持黨的絕對領導,貫徹落實好習近平新時代思想,促進社會主義市場經濟的發展,也成為政法機關義不容辭的責任。檢察機關要站在講政治、服從大局的角度,不斷拓展視野,加大創新力度,構建好新時代具有檢察特色的服務機制。

(一)開展好行政違法行為監督

所謂行政違法,是指違反行政法規、不構成犯罪的行為,包括職務過錯和行政過錯兩類。行政違法的主體是行政機關及其工作人員,侵犯的客體是相對人應該受到法律保護的權益。行政違法的核心是行政機關不作為或者亂作為,是群眾集體上訪的導火索之一,也或多或少降低了行政機關的公信力。因此,黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出“檢察機關在履行職責中發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的行為,應該督促其糾正”, 成為檢察機關開展該項工作的政策依據。檢察機關要抓住機遇,創新維護市場經濟秩序的機制。

1.完善組織機構。監督糾正行政違法行為是一項政策性很強的工作,沒有強有力的組織保障,難以取得成效。四川省廣安市檢察院在這方面積極探索,市院黨組書記、檢察長黃國清將去年和今年確定為行政檢察年,去年以來,該轄區內的6個區市縣檢察機關都單設了行政檢察科(局),抽調骨干力量專司該項工作。同時,市上在全國率先成立了行政法治建設領導小組,由政法委書記任組長,市檢察院檢察長任副組長,國土、環保、文廣新、衛計、稅務、食藥等部門負責人為成員,各區市縣也相繼成立了行政法治建設領導小組。該市檢察系統積極開展行政違法行為監督,取得了顯著成效,在全國都具有一定影響力。如廣安市廣安區檢察院跟蹤監督轄區內銷售假藥行政違法行為,吊銷了9家只受到刑事處罰而沒有受到行政處罰的藥店執照,在社會上引起了強烈反響,該經驗獲得了上級檢察機關的充分肯定。

2.建立預防行政違法行為聯系點??山梃b西方一些主要國家檢察機關擔當法律顧問的做法,為政府機關解決法律難題提供法律咨詢,從而間接影響政府法規的形成和執行。還可借鑒職務犯罪預防的經驗,與國土、環保、食藥、衛計等部門建立聯系點,開展法治宣傳,打好“預防針”;結合典型案例上法治課,使依法行政入腦入心。同時幫助案發單位建制堵漏,不斷提升行政執法公信力。

3.健全群眾工作機制。檢察機關要站在維護黨和國家形象的角度,配合監察委和公安等司法機關,積極做好群眾的政治思想工作。通過建立社區聯系點和宣傳站點等方式,為群眾廣泛宣傳黨的惠民政策,宣傳國家致力于全面建成小康社會的決心,教育群眾要有大局意識,個人利益要服從集體利益和國家利益,從而不斷增強民族凝聚力和向心力。要教育廣大群眾,黨員干部的思想主流是好的,個別黨員和行政干部的不作為、亂作為、胡作為不能從根本上動搖黨的堅強、絕對領導,不能阻礙國家的全面發展。

(二)積極探索建立中國特色公益訴訟制度

近3年來,我國環境公益訴訟工作取得了顯著成績,贏得了人大代表和政協委員的充分肯定。歸納起來,中國特色的公益訴訟制度具有以下特點。

1.檢察機關的身份特殊。檢察機關在公益訴訟中,不是原告,僅是訴訟的提起者,是“官與官”的對抗。檢察機關沒有利益訴求,只是請求法院裁判行政機關糾正不作為和亂作為行為,并且補償相對人由此導致的物質和精神損失。這與西方一些國家參與公益訴訟僅是“點到為止”更要到位的多。檢察機關還要發表出庭意見,對法院的審判活動進行監督。

2.監督方式柔性化。首先,訴前程序弱化了提起公益訴訟,即根據《辦法》規定,只要行政機關在檢察機關提起公益訴訟前,實現了糾錯條件,訴訟活動就終止。其次,檢察機關監督審判活動,如果發現程序或實體錯誤,根據《辦法》規定,不得當庭發表糾正意見,只能在休庭或庭審結束后提出意見。最后,證人是否出庭,《辦法》沒有明確規定。

3.監督手段不具有法律上的拘束力。檢察機關在取證上的唯一手段是調查措施,沒有拘傳、訊問等強制手段,取證工作就變得異常艱難。至于檢察建議的拘束力在我國司法實踐中的效果依然很不明顯。

結語:檢察機關要把維護市場經濟秩序的健康發展作為一項重要的政治任務來抓。在創新舉措上,尤其是自由裁量權的使用上,要不怕個別法學專家的攻訐,不斷完善《辦法》的相關規定,在剛性上做足、做好文章。



* 廣安區人民檢察院副檢察長。

 

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